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中小学编制和执行财务预算的研究
时间: 2013-05-22 来源: 2014会计学会立项课题

一、中小学财务预算概念
  中小学财务预算是指中小学根据教育事业发展计划和任务编制的年度财务收支计划。中小学财务预算反映了自身教育事业发展计划和发展规模,反映了中小学对教育经费的需求,是中小学财务工作的基本依据。中小学财务预算是教育部门预算的基础,是政府预算的重要组成部分。中小学财务预算包括收入预算和支出预算。收入预算包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入和其他收入;支出预算包括基本支出和项目支出。
  二、中小学财务预算作用
  (一)有助于合理配置公共资源,促进公共财政体制的完善

中小学财务预算制度的建立,有助于明确各级政府保障义务教育投入的责任,建立各级政府合理分担义务教育经费投入的机制,增强财政对义务教育经费的保障能力。对调整财政支出结构,使公共财政更多地用于包括义务教育在内的社会公共服务和社会保障方面有重要促进作用。
  (二)有助于促进教育部门加强管理,提高教育经费使用效益

编制中小学财务预算,要按部门预算的要求做到细编预算,区级行政部门必须下大力气彻底摸清学校的家底,加强部门基础资料管理;预算要落实到具体项目,将促使教育部门更加重视教育事业发展规划和项目的研究论证,从而有助于将最急迫、最重要、可行性最强的项目排在前面,进而提高资金的使用效益。
  (三)有助于推进依法理财、民主理财和规范理财

中小学义务教育经费保障机制实施后,财政拨款将成为中小学财务预算经费来源的主要渠道。财政资金的分配、管理及拨付都应有规范的程序。草案提交区级人民代表大会审议,保障法定增长,预算的法制性、民主性和约束性大大增强。此外,在预算的编制过程中,工资福利支出、对个人和家庭的补助核算到个人,杜绝了吃空头现象;商品和服务支出按学生人数核定,使学校开支透明化;项目支出经多方论证,提高了预算编制的科学性和准确性。从理财的三个环节看,政府、财政部门和教育部门行为都得到了规范。
  (四)有助于增强预算的透明度,增强中小学开支的计划性

中小学财务预算一经批准,各有关方面都必须严格执行,有利于中小学教育教学活动正常开展,也有利于更好地发挥教育行政部门在事业发展中的基础功能,做到事权和财权的统一。
  三、中小学财务预算的编制原则
  (一)真实性原则

中小学财务预算的编制要做到真实性,即要做到实事求是、稳妥可靠、量入为出、收支平衡。预算收支的预测必须以学校发展规模为依据,对每一收支项目的数字指标应认真测算,力求各项收支数据真实准确。各项收支要符合学校的实际情况,测算时要有真实可靠的依据,不能凭主观意愿或人为提高收支标准编制预算。
  (二)完整性原则

中小学财务预算的编制要体现完整性,即要将学校的预算内、外财政资金和其他依法取得的收入及相应的支出全部纳入预算,统一管理,统筹安排,综合编制预算。对各项收入、支出预算的编制做到不重复不遗漏,不得在预算之外保留收支项目。
  (三)重点性原则

中小学财务预算的编制要突出重点性,即要做到合理安排各项资金,尤其要合理安排各项支出。本着一要吃饭,二要建设的方针,既要突出重点,又要兼顾一般。要按照保工资、保运转、保安全、保发展的顺序,先保基本支出,后安排项目支出;先重点、急需项目,后一般项目,项目支出应根据财力情况,按轻重缓急的原则进行安排。
  (四)科学性原则

中小学财务预算的编制要具有科学性,即对每一收支项目的数字指标要运用科学合理的方法,依据充分确实的资料和收支规律进行计算,力求各项数据的真实准确。
  (五)透明性原则

中小学财务预算的编制要体现透明性,即学校的收支要公开、透明。学校的经常性支出要建立科学的定员定额体系,从而实现预算分配的标准化。要减少预算分配中存在的主观性和暗箱操作,使预算分配更加规范、透明。要加强对预算编制和实施全过程的监督。
  (六)级效性原则

中小学财务预算的编制要保证级效性,即财政部门和教育行政部门应建立中小学财务预算项目支出的考评制度,对预算执行过程和完成结果进行全面追踪问效,提高资金的使用效益。
  四、中小学财务预算编制方法
  (一)做好预算编制的准备工作
  1.搜集预算资料。为编好预算,中小学应开展资源调查、摸清家底,即对学校有资产、收支状况、在岗在编及离退休人员状况、在校生规模等基本情况进行全面清查,为编制预算提供真实依据。

2.确定基本数据。中小学的基本数据主要包括学生数、班级数和教职工人数(在职职工人数和离退休人员数)。学生数、班级数应据实统计。

3.分析预算形势。总结和分析上年度预算收支执行情况,掌握学校财务收支和业务活动的变化情况,找出影响本年度预算的各种因素;分析本年度国家有关政策对预算的影响,客观分析本年度事业发展计划对预算的要求;认真领会教育行政部门和财政部门对预算编制的相关要求,做好年度预算编制准备工作。
  (二)收入预算的编制
  中小学收入预算应以上年度预算执行情况为基础(上年没有预算的以实际收入为基础),根据本年度维持学校正常运转和发展的基本需求,考虑预算年度的收入增减因素进行测算。测算时可采用对比分析法,即通过在不同时期(或不同情况)的预算收支数据的对比,来编制预算收入数,如本期与上期对比。对比分析时,必须注意指标的可比性,如指标的计算口径、计价基础是否一致等。中小学收入主要包括财政补助收入、事业收入、勤工俭学收入、其他收入等。编制收入预算时,要突出财政供给的主渠道地位,对事业收入、勤工俭学收入、其他收入的预算建议数,要遵循稳健性原则,对没有把握的收入不能列入预算,对预计发生的收入不能高估,防止收入不能实现时造成预算无法执行。
  (三)支出预算的编制
  1.基本支出预算编制。中小学基本支出划分为工资福利支出、对个人和家庭的补助、商品和服务支出三部分。前两部分支出预算,原则上采用定员定额法编制,即根据规定的分类定额标准和核定的单位人员情况,测算出本校工资福利支出、对个人和家庭的补助支出建议数。商品和服务支出是指维持学校正常运转的公用支出,其预算编制,原则上采取定员定额法即按在校学生数和现行各省、自治区、直辖市政府确定的公用经费标准计算预算年度商品和服务支出总额。在编制中小学商品和服务支出预算时,应主要根据在校学生人数,同时又要兼顾不同规模学校运转的基本需求;要向办学条件薄弱的学校倾斜,保证较小规模学校和教学点的基本支出。商品和服务支出经费定额计算对象的制定,还应根据支出的具体情况来确定。如教师培训费按年度公用经费预算总额的10%计算等。
  2.项目支出预算编制。项目支出预算,是为完成特定的教育教学任务或事业发展目标,根据上级财政部门和教育行政部门要求、学校发展需要,在基本支出之外编制的具有专门指定用途的支出。项目支出预预算是中小学财务预算的重要组成部分,科学合理地确定项目支出预算,对规范和强化预算管理,提高资金使用效益,实现事业发展目标,具有十分重要意义。中小学校的项目支出预算主要涉及其他资本性支出预算的编制,包括房屋建筑物构建、大型修缮、办公设备购置、专用设备购置、交通设备购置、信息网络构建、其他资本性支出等。在编制项目支出预算时,学校应根据实际情况,以满足学校的基本办学条件为目标,提出年度预算建议数。区级教育行政部门根据全区教育事业发展规划和财力状况,按照轻重缓急的原则,对各预算单位上报的项目支出预算建议数进行科学论证和合理排序,统筹确定全区中小学项目支出预算建议数报同级财政部门。项目支出可采用零基预算法来编制,即编制预算时不再考虑上年度的项目支出基数,而是按照预算年度所有因素和项目的轻重缓急程度,从零开始每年确定一次,重新测算项目支出需求。
  3.政府采购预算编制。政府采购预算是预算编制的组成部分。根据政府采购法的要求,在编制中小学项目支出预算过程中,凡纳入当地政府采购目录的项目,都要纳入政府采购预算,由预算编制单位提出政府采购预算建议数,并填报《政府采购预算表》。政府采购的项目和金额,按地方政府采购规定执行。中小学填报《政府采购预算表》时,须提出采购数量和金额,以及拟采购时间,以便组织政府采购。中小学填报的《政府采购预算表》,作为年度预算草案的一部分,按规定程序上报县级教育行政部门审核,汇总后报送区级财政部门。

五、中小学财务预算执行存在问题

(一)预算管理的制度化水平较低

目前,中小学的整体预算管理制度化体系还没有形成,没有建立有效的支出约束机制,各项经费支出无章可循,不能严格按制度办事,也没有从制度上保证内部监督的经常性、规范性,不能最大限度地发挥各项资金的使用效益,致使中小学实行预算管理的目标编制、考核与监督都不能落实到实处,不利于学校的整体预测和决策,也直接影响学校整体目标的实现。

(二)预算执行的有效性不强

中小学的预算执行缺乏约束控制体系,即不能严格按照制度标准执行,重视直观的、看得见的、审批式的控制,也就是一味地强调领导签字,忽略以信息反馈、审计式或激励式的控制。在需要预算调整时程序不规范,很多时候都是各部门自行调整,预算经费指标的挪用及超支情况严重,资金控制约束力不强,预算管理在执行和控制阶段未能真正发挥作用,没有达到事前预测,事中控制,事后分析的效果,也为后面的预算执行情况考核工作带来一定的难度。

(三)忽视预算外资金的规范管理

中小学校办公司的收入作为预算外资金,其收支与预算内资金收支相比,有很大区别。预算内资金的收与支,对学校来说是不挂钩的,收入的预算核准完全按照学校规模和发展规划,一经审定完全遵照执行,用以安排各项既定支出,稳定性极强。而预算外资金的收与支是有联系的,学校在将预算外资金缴入财政专户的同时,也关心着之后支多少,怎么支。因此,中小学的预算外资金管理应该有一套专门的收入支出机制,既给动力、又加压力,既有激励、又有约束。在收入方面,保护合理收费,制止乱收费。应对合理收费明确收入任务,制定科学有效的激励机制,既防止乱收费又保证应收尽收。在支出方面应体现以收定支,核定支出基数,并借鉴预算内一些有效的办法来建立一整套的开支标准、考核依据及管理制度,形成规范合理的约束机制。 

(四)专项经费管理使用不当

中小学在预算执行的过程中,对专项经费的管理使用缺乏有效的控制,在对项目预算层层分解过程中随意性较大,临时性、计划外的支出很少受到预算的约束,使预算的制定和执行严重脱节,而很多的舞弊行为往往就发生在超预算的项目支出中,相关人员随意的增改项目内容,提高费用标准,扩大支出范围,从中牟取私利。另外,在预算期结束后,对项目预算执行情况缺乏分析与考核,不能及时发现问题,解决问题,并对下一轮预算提供思路。

(五)预算管理人员业务水平较低

中小学的会计人员学历水平不高,对财务管理的认识还停留在简单的记帐结帐上,会计人员专业素质不高,缺少预算执行控制能力,直接导致预算在编制、执行及绩效考核中,缺乏科学性、合理性和有效性。而当今的社会形势日新月异,经济业务种类多种多样,环境的发展已经把对会计人员的专业要求提升到更高的层次,从这个意义上讲,学校的会计人员应该是管理型会计。

六、完善中小学预算执行的对策研究

(一)预算绩效考评机制

中小学应通过科学、规范、细致并行之有效的方法、体系和标准来实施预算绩效考评机制,包括确定预算绩效管理的目标体系,设立预算绩效考评的组织机构,建立全面完整的预算绩效指标体系,设定科学的预算绩效评价标准以及重视预算支出绩效考核评价结果的应用等,从而发挥预算管理目标的重要控制功能。

将预算管理引入学校绩效考评工作,可以发挥数据指标的标准化特性,从而使绩效考评具有较强的公信力。目标管理的具体落实、项目管理和对绩效考评的控制都离不开预算管理。预算不仅仅是对教育经费的简单分配,更重要的是通过预算明确各责任部门的工作目标,使各项工作在既定目标的指引下得以顺利开展,兼顾解决权力分配和互相约束的问题。通过以目标管理为核心的绩效考评机制,使不同职责的部门间相互合作,公平竞争,根据学校预算管理部门按照总体发展目标提出的指导性预算,规范各职能部门的目标管理和项目管理,通过对比约束性预算的下达和最终绩效的评价与考核结果,最终实现学校预算管理的整体要求。各职能部门应根据自己的实际情况,综合考虑长期和短期的发展目标、资金需要及项目组合科学拟定自己的预算计划。既要体现部门发展的合理要求,最大效益地发挥资金流动性,又要充分考虑实施项目的可行性,运用配套的制度法规规范资金的使用、绩效的评价及评价结果的处理等。

(二)内部控制机制

内部控制是指为了保证单位各项工作的有效开展,确保业务活动的进行全部遵照有关法律法规和规章制度的贯彻执行而制定并保证实施的一系列控制方法和措施,目的是保护单位各类资产的安全、完整的使用,防止、发现和纠正可能出现的错误与舞弊。

内部稽核制度和内部牵制制度的建立应该结合会计人员岗位责任制度一并考虑,但两者是不同的,前者的主要内容包括:稽核工作的组织形式和个体分工;稽核工作的职责、权限;稽核工作的程序和基本方法等。后者的主要内容包括:内部牵制制度的原则,包括岗位分离、职务分离、钱账分离、账物分离等;对出纳等敏感性岗位的职责和限制性规定;有关部门对限制性岗位的定期检查办法等。相关人员的职责权限应当明确,并相互制约;重大项目投入、国有资产处置、教育经费调度和其他重要业务事项的决策和执行的相互监督,相互制约程序应当明确;固定资产定期清查的范围、期限和组织程序应当明确;对会计原始资料定期进行内部审计的办法和程序应当明确。

中小学需要借鉴其他领域先进经验并运用现代方法,逐步建立风险监控、评价和预警系统。通过一系列经过科学测定,合理设计的指标,运用横向数据和纵向数据的全面比较,对预算管理中潜在风险预警预报,根据实际情况综合分析,提出行之有效的控制措施,将可能萌发的财务风险予以化解。要根据《预算法》的要求,在预算的编制、执行、调整、审批、监督和管理权限上严格规定内部控制程序,建立科学的预算管理体制,强化预算的刚性,将连带和潜在风险降到最低,增强财政资金使用的有效性。

    (三)会计队伍建设

会计职业道德是会计工作应遵循的道德标准,是公民道德规范在会计职业行为和活动中的具体体现。诚信、真实、公正是会计职业道德的基本要求。中小学应帮助会计人员树立诚信为本、真实为准、公正为则的工作标准,在可能遇到的各种名利诱惑下,做到自律守法,树立正确的价值观,从思想上端正工作目的,热爱本岗工作,不断提高工作标准,依法按原则处理各项会计业务。

会计作为一种专业技术性很强的工作,必须具备丰富的专业知识和扎实的工作技能,而学历教育的学习是最好最快的获取这两方面能力的最佳途径。因此,中小学的领导层应当注重培养会计人员接受高学历教育的气氛,从政策、时间、资金上予以倾斜,让高素质的会计人才充分发挥预算管理的作用,监督健全学校各项预算管理制度和各项预算管理措施是否符合国家的有关规定和单位的实际情况,并通过检验实行效果预测可以出现的问题,进一步完善各项工作,不断提高预算管理水平。

七、结论与展望

中小学预算管理的过程是以资金量形式表现的事业计划执行的过程,最终决定着学校的发展目标能否实现。科学合理的预算是学校在一定时期内对资金来源与费用支出的合理统筹,为学校各项事业的发展提供依据和保障。

学校通过加强预算管理,细化预算编制,明确预算执行责任,提高资金使用效率,使学校建立完善的预算管理体系,形成适应自身需要与社会发展要求的模式,最大限度地发挥学校预算管理的指引作用,提高教育经费使用效益的基础,是学校事业发展的总指挥,贯穿于预算资金分配、执行和评价的全过程,是学校快速成长的根本。中小学财务预算是教育事业发展计划和发展规模的体现,是中小学对教育经费的需求的体现,是教育部门预算的基础,同时也是政府预算的重要部分之一。建立科学、实用的中小学财务预算是保障地区教育事业蓬勃发展的最根本保证。