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义务教育经费支出绩效评价研究
时间: 2016-11-30 来源: 财务科

  一、研究背景及意义
  (一)研究背景
  近年来,随着国家把义务教育支出作为财政支出中的重点,不断加大对其的投入力度,义务教育支出态势逐年大幅增加,义务教育支出绩效评价的相关问题讨论越来越受到关注。义务教育支出绩效评价是指通过运用科学规范的技术或方法,按照义务教育支出绩效的各种衡量指标,对义务教育支出的资金投入、运作、产出和效果等环节进行公开、公正、客观、全面的比较和判断,以确定义务教育的支出是否实现了既定的绩效目标和程度。在义务教育经费支出的预算分配、使用管理与产出效果的过程中,由于缺乏健全有效的考评机制,使得各方面的监管不能到位,出现了教育经费的使用效率低,违规操作和挪用挤占教育资金等现象层出不穷。因此,落实义务教育经费支出的绩效评价势在必行。
  (二)研究意义
  1.保证教育事业的科学发展
  教育经费管理水平的高低是提高教育教学质量的众多因素中最为关键的一个环节。只有通过构建科学合理的义务教育经费支出绩效评价体系,才能不断提高国家教育经费投入的合理化与高效化,从而更加切实有力的落实教育经费支出的监管,最终实现为教育事业的科学发展、持续发展提供充分的资金保证。
  2.促进基础教育改革的动力
  在我国,群众对教育的认知始终存在着“公立学校不如私立学校”、“投入越高教育质量越高”、“校舍越好教育质量越好”以及“升学率越高教育质量越高”等误区。这就需要通过科学合理真实的绩效评价结果,如实地向社会公众报告义务教育质量的实际状况,接收各方面提供反馈的如何提高义务教育教学质量的合理化建议,促进义务教育服务的不断提升。
  3.有效缓解财政支出的压力
  近年来,我国财政收入大幅增长,但各方面的财政支出需求也不断增加,财政资金的收支矛盾仍很突出。义务教育经费支出作为财政资金支出的重中之中,如果能通过建立科学合理的绩效评价机制,从而实现将有限的资金用在刀刃上,发挥财政资金使用的最大效益,根据各个项目的绩效评价结果安排下一步的财政支出,充分发挥绩效优先的原则,既可以有效减少预算资金执行中的不确定因素,也可以最大限度的推进财政资金使用的制度理财。
  二、义务教育经费支出绩效评价的研究现状
  自1998年起,国家财政支出中教育经费所占比例逐年大幅增加,巨量的公共财政资金的使用是否有合理的绩效评价机制引发了全社会各方面的高度关注。综合各种研究结果,现归纳目前义务教育经费支出绩效评价体系的两点问题。
  (一)政效评价和效益评价失重
  在现行的义务教育经费支出绩效评价工作中,重点都集中于财政部门的资金支出分配情况,按照我国财政管理的传统习惯,现行的绩效评价过分关注于财政支出预算目标的完成情况,造成了预算执行过程中的评价指标经济性过重,因此,并不能说是真正意义上的绩效评价。相反,对义务教育经费支出后的经济性、时效性以及效能性的评价还没有完全实现。义务教育经费支出绩效评价不应仅仅局限于预算拨款是否到位或是对现行规章制度的是否遵守,而这些并不是公共财政资金是否做到合理高效使用的真正表现。
  (二)评价指标的设计欠缺科学性与系统性
  在现行的义务教育经费支出绩效评价工作中,通常是财政部门根据已有的财务规则给自己设立指标,检查自己支出是否合理有效。如现行指标主要有财政资金教育支出总量及其占GDP的比重、财政资金教育支出结构、学校教师总量、学校学生总量、教育行政事业性收费总量等量化性指标。这些指标虽然都有具体数据可操作性强,但单纯追求定量化的做法过于简单,不足以客观全面地反映现实的义务教育经费支出绩效评价结果,容易以偏概全,从而影响整个公共财政教育支出的绩效评价结果。
  三、义务教育经费支出绩效评价机制
  (一)义务教育经费支出绩效评价的方法
  1.编制绩效管理规划
  根据各级财政对义务教育工作的部署安排及发展的职责任务编制绩效管理规划。规划应包括中长期发展规划和当前项目规划,它是编制年度绩效考评计划和年度部门预算的重要依据,主要内容应包括:义务教育事业的职责、总体工作目标、完成目标所需要的资金、可能影响目标实现的主要因素、对目标完成情况进行绩效评价的工作计划以及绩效评价的项目和意义等。
  2.编制年度绩效计划
  把本单位在下一个财年内要计划完成的工作任务和目标以及完成工作任务和目标所需的资金编制成年度绩效计划,主要内容应包括:义务教育发展年度绩效目标、年度绩效目标与长期目标之间的联系、跨年度项目以前年度的绩效考评情况和本年度的绩效目标、完成目标所需要的资金和方法、评价年度绩效目标的工作计划、需要重点评价的项目及意义等。
  3.编制年度绩效报告
  在每个财年结束后,各义务教育学校要编制经费支出年度绩效报告,主要内容应包括:义务教育经费支出的实际与预算执行的实际情况的比较、实际经费支出的预算执行与年度绩效考评计划的比较分析、对绩效考评计划完成情况的概括评价、对未达成的绩效计划目标的说明、对实际绩效计划执行的调整建议和具体时间安排、与以上一年度相同或相似绩效指标完成情况的对比分析等。
  (二)义务教育经费支出绩效评价的标准
  评价标准是义务教育经费支出绩效评价的核心因素,其确立依旧主要有:行业标准、计划标准、历史标准、经验标准等。由于义务教育经费支出定性标准无法准确量化,所以通常不会有较大分歧的问题出现,但是当变成量化的定性指标应用时,各指标的权重又难以操作,因次,义务教育经费支出绩效评价的标准确定确有一定的难度。综合各种需要,可以分为业务管理指标、财务管理情况和效益管理指标三个一级指标,以及根据不同情况设置的诸多二级指标,如政策覆盖情况、资金落实情况、资金使用情况、内部控制情况、校舍维修改造情况、收费管理情况、预算编制情况、预算执行情况、会计核算情况、经费管理情况、民主理财情况、责任追究情况、学生成绩情况、学校运转情况,教师培训情况、家长满意情况等等。
  (三)义务教育经费支出绩效评价的体系
  义务教育经费支出绩效评价的组织体系应包括两部分—评价实施主体和评价客体。评价实施主体应由绩效评价的组织管理和评价实施两个机构构成。组织管理机构是指财政部门或教育管理部门设立的专门机构;评价实施机构包括绩效评价工作组、相关专家组成的咨询组和一些中介机构。绩效评价客体主要包括评价对象、评价目标、评价范围和评价工作流程等。
  绩效评价组织管理机构的职责包括:充分研究绩效评价体系,根据实际情况制定绩效评价的制度和办法,并建立相应的评价指标库和数据库,按要求选聘专家咨询组专家,组建评价工作队伍并开展专项培训,审定绩效评价工作实施方案,指导协调各部门做好绩效评价工作,审核确认绩效评价报告,研究拓展绩效评价结果,发布评价信息,促进绩效评价工作更好的为预算管理服务。
  绩效评价实施机构的主要任务是:制定评价工作方案,确定正式工作的开展方式,如设计基础数据表、发放调查问卷,科学选取评价指标,分配各指标权重比例,测算指标标准值,确定绩效评价方法,建立绩效评价模型,收集审核基础数据和资料,组织实施绩效评价,撰写评价报告,建立评价档案等。
  四、加强义务教育经费支出绩效评价的举措
  (一)确立义务教育经费支出绩效评价的目标
  义务教育中小学校的公用经费应能够保证中小学校正常开展教育教学工作,能够满足教学活动和后勤服务等方面的支出需求,能够在规定的支出范围内使用,能够充分发挥教育经费的使用效益。
  义务教育阶段学校在“保运转促发展”的前提下,要按照各类事项的轻重缓急做到统筹兼顾,本着厉行节约的原则,合理安排使用公用经费,既要保证日常教育教学活动的顺利开展,又要适当安排其他能够促进学生全面发展所需的活动的资金支出。
  义务教育公用经费应在规定的范围内支出使用。公用经费使用范围主要包括教学业务、教学管理、教师培训、学生实验、师生文体活动、学校水电、学校取暖、教师交通差旅、学校邮电,实验室仪器设备及图书资料等购置,基本建设方面主要有校舍房屋及其他建筑物的日常维修维护,仪器设备的日常维修保养等。公用经费必须保证专款专用,不得用于人员经费、基本建设、偿还债务等方面的支出。
  义务教育学校的公用经费应该在按照政策要求保障的方面基础上,向寄宿制学校予以倾斜。公用经费支出范围和比例应参照国家各项文件执行,各义务教育中小学校在此基础上,可结合各校实际情况合理编制本单位经费支出的绩效目标。
  (二)构建义务教育经费支出绩效评价的通用指标
  评价指标设置的目的是为了在原始数据的基础上通过分析科学反映总体特征。指标的名称和数值构成一个完整的评价指标,是质和量的共同反映。由于各种复杂多变的情况,只用一两个指标不可能反映所有的状况。因此,为了全面反映事务的状况,我们需要将有内在联系的多个指标按照一定的结构组合成一个指标体系。选择评价指标时,我们应遵循科学的原则,以使各个评价指标之间保持相互联系而又制约的关系,从而形成完成的评价指标体系。
  义务教育经费支出绩效评价应的建立应满足以下条件:既能全面反映财政教育投入程度,又能准确反应出存在的问题和不足,充分发挥教育管理统计的功能。因此,选取评价指标时应尽可能涵盖所有的方面,在指标数据和教育政策间建立起直接联系,通过选取较典型的常见的指标,为教育系统正常运行提供准确、及时和有效的信息。
  1.对学校层次的绩效评价指标
  学校作为义务教育的基层单位,绩效评价体系是“投入—过程—产出”的典型模式。具体分为:投入阶段的指标设计可以围绕教育经费投入、教务用房、教学设备、课程设置、教材选择、师生情况等;过程阶段的指标设计可以围绕教学管理、学生管理、考试教务管理、人力资源管理等;产出阶段的指标设计可以围绕学生成绩、升学率、学生技能水平、道德身心发展等。过程阶段可以不做单独评价而借助其他指标做以说明,如“家长满意度问卷”和“教师满意度问卷”等,通过一些专门问题的设置了解学校管理过程中的长处和不足。
  2.对教育管理部门的评价指标
  教育结果的成败与否不仅要依靠学校和教师,还要由教育管理部门作为参与者加入系统运转。对于教育部门来说,确定一套能够观察监督并且可操作性强的指标体系,可以最大程度的通过评价结果更好的为教育政策服务,在扩大巩固义务教育普及率的同时不断提高教育质量,最终实现义务教育的均衡发展。在财政资金对义务教育的投入不断增长的条件下,教育经费支出的成本效益必须得到持续改善,因此评价指标的设计要从量和质两个方面反映义务教育的发展趋势和未来需要,还要能够客观的反映地方财政对教育的重视程度。因此,在设置学校评价指标的基础上,还要增加一些综合性的评价指标,如地区毛入学率、义务教育普及完成率、教育经费投入、产出规模效益等,用以评价义务教育投入的努力程度及经费使用的合理性,评价学校布局和规模的资源配置合理性等等。
  (三)重视义务教育经费支出绩效评价结果的应用
  1.通过绩效评价结果和提高部门预算水平
  将上一年度的绩效评价结果作为下一年度部门预算的重要参考依据,科学建
  立适当的奖惩制度,各部门都要根据评价结果进行分析总结,在制定下一年度部门预算方案时,将结果作为单位财务管理状况的重要依据,评价结果应真实反映教育资金的使用效率。
  2.通过绩效评价结果完善法律保障制度
  只有建立一套科学完善的法律保障体系,通过立法支撑绩效评价,才能有效
  的保障绩效评价的顺利实施。通过公布绩效评价结果,保障财政支出绩效评价的法律地位,督促各级人大对义务教育支出的审查要进行绩效结果的审查,研究制定义务教育支出评价的准则和办法,促进公平,设立纠错机制,通过申诉等后续手段有效制止评估过程中的标准模糊不清、程序失误或考评者偏见等问题,加强参加评价者的责任感,矫正绩效评价中的不公平现象。
  五、结论与展望
  义务教育经费作为公共财政的重要组成部分,如果没有对教育投入的资金使用情况和效果做出有效的评价,势必导致教育经费投入的效能无法比较,从而不能科学、规范、准确地评价教育经费的使用管理情况。当前,正确树立以绩效评价为导向的教育投入产出理念,建立科学合理的绩效评价制度,是义务教育财政投入机制的发展趋势。将财政教育经费投入与学校绩效评价相结合,不仅能够提高财政资金的使用效率和效益,对于提高义务教育的发展水平以及建立与绩效考评相关的财政投入机制都有着十分重要的意义。